Прокурорский надзор за исполнением законов общий надзор это

ОТРАСЛИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ (ОБЩИЙ НАДЗОР)

Понятие, сущность и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Надзор за исполнением законов является одной из отраслей надзорной деятельности прокуратуры. Понятие и содержание данного вида надзора изложено в гл. 1 Закона о прокуратуре.

Надзор за исполнением законов является самой широкой и сложной отраслью прокурорского надзора, поскольку она распространяется на федеральные органы исполнительной власти, а в субъектах РФ также и на представительные (законодательные) органы, органы местного самоуправления, различные государственные и негосударственные образования, независимо от их ведомственной принадлежности, а также на общественные объединения. Ее содержанием является надзор за исполнением всех законов, действующих на территории РФ (как федеральных, так и субъектов РФ), общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, а в некоторых случаях — нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Вот почему данную отрасль иногда именуют «общим надзором».

В рамках данной отрасли наиболее полно проявляются сущность и назначение прокуратуры, призванной обеспечить верховенство закона в стране, укрепление законности, защиту прав и интересов личности, общества и государства.

Правовую основу данной отрасли надзора составляют: Конституция (ст. 129); Закон о прокуратуре (ст. 21-25.1), приказы Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

Сущность общего надзора заключается в определении соответствия между предписаниями законов и действиями поднадзорных объектов, связанными с исполнением этих законов. И в случае выявления таких несоответствий — принятие мер к устранению нарушений и их последствий, а также применение мер воздействия к лицам, нарушившим закон.

Читайте так же: Кассовые операции закон

Осуществляя надзор за исполнением законов, органы прокуратуры способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством во всех сферах государственной деятельности (политической, экономической, социальной, оборонной и т.д.).

Вместе с тем в ходе осуществления надзора за исполнением законов решаются непосредственные задачи, присущие данной отрасли, в том числе:

— выявление нарушений законов и принятие мер к их устранению;

— установление причин и условий, способствующих нарушениям законов, и принятие мер по их предупреждению;

— установление лип, допустивших нарушение законов;

— принятие мер к привлечению этих лиц к ответственности.

В конечном счете реализация поставленных задач в рамках общего надзора должна обеспечить улучшение правовых основ российской государственности, верховенство закона и укрепление законности.

Рассматриваемая отрасль, как и иные отрасли прокурорского надзора, характеризуется своими предметом надзора, объектами надзора и полномочиями прокурора.

Предмет и объекты надзора за исполнением законов

Предметом надзора за исполнением законов (общего надзора) является деятельность физических (должностных) и юридических лиц, связанная с соблюдением Конституции, исполнением законов, действующих на территории РФ, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и их должностными лицами. Если эта деятельность осуществляется в строгих рамках закона, на основе закона, она признается законной, а поэтому не подпадает под воздействие прокурорского реагирования. Она становится предметом прокурорского надзора и прокурорского реагирования тогда, когда осуществляется вне рамок закона, связана с нарушением законности.

Предмет надзора за исполнением законов определен в ст. 21 Закона о прокуратуре, которая так и называется «Предмет надзора». Согласно Закону предметом надзора рассматриваемой отрасли являются:

Соблюдение Конституции и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Соблюдение Конституции законодатель выделил в качестве приоритетного элемента предмета общего надзора. Это обусловлено тем, что в правовой системе Конституция занимает главенствующее положение, имеет высшую юридическую силу, прямое действие, определяет основные ценности личности, общества и государства, порядок их государственной защиты.

Включение в предмет надзора соблюдения Конституции предполагает обязательное соблюдение ее норм всеми поднадзорными объектами, а со стороны органов прокуратуры — осуществление надзора с тем, чтобы нормы Конституции соблюдались точно и единообразно на всей территории РФ.

Исполнение законов, действующих на территории РФ, предполагает, что предметом надзора является исполнение всех законов, во всех сферах государственной деятельности. К ним относятся федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также конституции, уставы и иные законы субъектов РФ.

При всем многообразии законов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, можно выделить ряд приоритетных направлений в правовой сфере, которые находятся под особым вниманием со стороны органов прокуратуры. Эти приоритеты могут меняться на каждом этапе развития российской государственности.

В настоящее время, как вытекает из положений приказа от 07.12.2007 № 195, основные усилия органов прокуратуры должны быть сосредоточены на осуществлении надзора за исполнением законов в таких сферах государственной деятельности, как экономика (исполнение законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства); экологическая безопасность (исполнение законов об охране природы, рациональном использовании ее ресурсов); социальная сфера (исполнение законов о социальной защите и социальном обеспечении граждан, трудового, жилищного законодательства, законодательства о защите прав потребителей) и т.д.

В перечень приоритетных направлений общего надзора следует также включить борьбу с антиобщественными и преступными проявлениями (терроризмом, коррупцией, наркоманией, алкоголизмом и т.д.).

Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в отдельных случаях объективно связано с необходимостью обращения к некоторым подзаконным нормативным правовым актам — к Указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Как правило, законы формулируют общие положения и предписания, механизм же их исполнения устанавливается Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. И подчас без анализа этих подзаконных актов нельзя однозначно ответить на вопросы, имело ли место нарушение закона, в чем оно проявилось, кто ответственен за это? С учетом изложенного нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ также подлежат включению в сферу общего надзора прокуроров.

К числу нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ, поскольку они тоже входят в правовую систему Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, — еще один элемент предмета общего надзора. В данном случае речь идет о нормативных правовых актах, которые в пределах своей компетенции могут издавать органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и негосударственные учреждения и организации, их должностные лица. Это приказы, указы, указания, распоряжения, инструкции, положения и т.д. Они должны основываться на законах, соответствовать законам и не противоречить им.

Отступление от требований закона при их подготовке и издании неизбежно влечет нарушение прав и физических, и юридических лиц, на кого они рассчитаны. Выявление незаконных актов, принятие мер к их отмене и устранению негативных последствий, связанных с их применением, является одной из важнейших целей общего надзора.

Объекты прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора) — это федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия липам, находящимся в местах принудительного содержания (общественные наблюдательные комиссии и их члены), а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций (перечень объектов рассматриваемой отрасли прокурорского надзора дан в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Таким образом, объектом общего надзора является большой круг органов, учреждений, организаций, их должностных лиц. Вне общего надзора находятся только судебные органы, Федеральное собрание, Правительство РФ, Президент РФ и отдельные граждане.

studme.org

§ 4. Общий надзор органов прокуратуры

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» от 17 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995. № 47. Ст. 4472) органы прокуратуры осуществляют:

а) надзор за исполнением законов федеральными органами ис­полнительной власти и органами исполнительной власти субъек­тов РФ, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издава­емых ими правовых актов;

Читайте так же: Законы симметрии в государстве

б) надзор за соблюдением прав и свобод граждан этими органа­ми и должностными лицами, а также органами управления и ру­ководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

в) надзор за исполнением законов администрациями органов к учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В настоящее время эти учреждения находятся в ведении Минис­терства юстиции РФ.

Названные виды прокурорского надзора обычно называют общим надзором.

При осуществлении общего надзора прокуроры вправе требо­вать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов и материалов; проводить проверки по поступающим в прокуратуру материалам и обращениям; вызывать должностных лиц для объяснений по поводу нарушений закона; возбуждать производство по делам об административных правонарушениях; вносить представления об устранении нарушений закона; освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию; опротестовывать противоречащие закону правовые акты; обращаться в арбитраж­ные суды с требованием о признании противоречащих закону пра­вовых актов недействительными.

В порядке надзора за соблюдением прав и свобод граждан про­куроры рассматривают и проверяют заявления, жалобы о их нару­шении, разъясняют гражданам порядок защиты их прав и свобод, принимают меры по предупреждению и пресечению подобных на­рушений, по привлечению к ответственности виновных и возмеще­нию причиненного гражданам ущерба.

Правовыми формами общенадзорной деятельности органов прокуратуры являются протесты, представления и постанов­ления.

Протест прокурора имеет своим объектом противоречащий за­кону акт исполнительного органа (должностного лица). Он прино­сится прокурором в орган (должностному лицу), издавший такой правовой акт. Он может вместо принесения протеста, обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательст­вом РФ.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О резуль­татах рассмотрения протеста должен быть дан незамедлительный письменный ответ. О дне рассмотрения протеста коллегиальным исполнительным органом сообщается прокурору. Прокурор впра­ве участвовать в рассмотрении внесенных им протестов и в других случаях.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции страны Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.

Представление прокурора вносится в исполнительный орган (должностному лицу), который полномочен устранить допущен­ные нарушения. Как правило, представление имеет предупреди­тельный характер и направлено на устранение причин и условий, способствующих нарушениям законности. В течение месяца со дня его внесения адресатом должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и усло­вий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Постановление прокурора в зависимости от характера наруше­ния закона должностным лицом имеет своим содержанием воз­буждение уголовного дела или производства об административном правонарушении.

При осуществлении надзора за соблюдением прав задержан­ных и заключенных под стражу прокурор вправе, помимо внесе­ния протестов и представлений, возбуждения дел об ответствен­ности лиц администрации исправительных учреждений, отме­нять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение за­кона на лиц, заключенных под стражу, освобождать их из штраф­ного изолятора, карцера, немедленно освобождать содержащихся под стражей.

www.bibliotekar.ru

uristinfo.net

Глава 7. Прокурорский надзор за исполнением законов

7.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов
7.2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов
7.3. Направления (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов
7.4. Организация работы по надзору за исполнением законов
7.5. Проведение прокурором проверок исполнения законов
7.6. Проведение прокурором проверок законности издаваемых правовых актов
7.7. Особенности проведения прокурором проверок исполнения экологического законодательства
7.8. Правовые средства реагирования прокурора на выявляемые правонарушения
Вопросы для повторения
Задание

7.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Традиционно данная отрасль именовалась «общим надзором». Это название позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.
В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, осуществляемого прокурорами всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона — нормативного фундамента правового государства — охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов.
Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.
Предмет надзора в отрасли прокурорский надзор за исполнением законов в общем виде определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает в себя следующее.

1. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными выше органами. При анализе этой статьи закона нельзя не прийти к выводу, что в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. В этой статье не упоминаются предприятия, учреждения, организации, а также различные общественные организации, объединения, движения. В связи с тем, что в обязанности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполнение действующих на территории Российской Федерации законов (ст. 15 Конституции РФ) и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности.
Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и граждане. Между тем требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности. Из этого следует, что граждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора.

Как известно, на территории Российской Федерации действуют федеральные законы, законы субъектов РФ (конституции, уставы, законы), законы муниципальных образований (уставы), в связи с этим возникает вопрос, за исполнением всех ли законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов. Из анализа смыслового содержания ст. 21 Закона можно прийти в выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов).
В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ — Государственной Думой и Советом Федерации.
Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двусторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству.
В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство — высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты — указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора. По этой причине на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст. 1,21 Закона о прокуратуре термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально.
Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, выражается в том, что основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.
В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные судом. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.
Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) был учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкретизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, применительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на определенных этапах их развития. Так, в ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам и чтобы законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.
Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов обусловливается тем, что точное исполнение законов, в особенности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно важное значение для успешного выполнении стоящих перед российским государством задач. В первую очередь на этих органах лежит обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка.
Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов, прокуроры способствуют тем самым развитию рыночных отношений в России, повышению стабильности в обществе, укреплению государственности, становлению правового государства, т.е. реализации социально-экономических и иных реформ.
В связи с ростом преступности в последнее время возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законов как раннего средства предупреждения преступлений. Осуществляя надзор, прокуроры выявляют не только преступления, но и, что особенно важно, такие правонарушения, которые могут перерасти в преступления либо способствуют совершению преступлений.
Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Читайте так же: Налоги 666

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

• в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
• наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;
• активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;
• более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
• доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;
• выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
• повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.
Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов — это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат — состояние законности и правопорядка.

uristinfo.net